一、修訂《煤炭法》的重要性和必要性

本次修訂《煤炭法》是貫徹習近平總書(shū)記在中央財經(jīng)領(lǐng) 導小組第六次會(huì )議上關(guān)于加快修訂《煤炭法》的指示精神，落實(shí)中央巡視組的反饋意見(jiàn)，進(jìn)一步完善能源法律制度的重 要舉措。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國務(wù)院提出要全面推進(jìn) 依法治國，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化建設。加強 煤炭立法工作，就是要實(shí)現立法與改革發(fā)展的決策相銜接， 及時(shí)修改不適應新形勢的法律法規，加快形成完善的煤炭法 律體系，高效的法治實(shí)施體系，有力的法治保障體系。

現行《煤炭法》于1996年頒布實(shí)施，先后經(jīng)過(guò)四次小幅修改，對合理開(kāi)發(fā)利用煤炭資源，規范煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)， 促進(jìn)煤炭行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著(zhù)我國經(jīng)濟體 制改革和“放管服”改革的不斷深入，煤炭行業(yè)管理體制、產(chǎn)業(yè)組織、市場(chǎng)結構等發(fā)生很大變化，政府管理理念深刻轉變， 事中事后監管亟需法律保障。特別是在習近平總書(shū)記提出的 生態(tài)文明重要思想和“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰略指引下，新時(shí)代煤炭改革發(fā)展取得了巨大成就，煤炭行業(yè)在 實(shí)踐中創(chuàng )造了許多經(jīng)驗和做法，但也遇到了一些新情況新問(wèn)題，現行《煤炭法》已滯后于實(shí)踐要求，有必要根據煤炭發(fā) 展改革要求和實(shí)踐需要，對《煤炭法》進(jìn)行修訂。

二、起草過(guò)程

國家發(fā)展改革委、國家能源局高度重視《煤炭法》修訂 工作，將《煤炭法》修訂列入國家發(fā)展改革委 2020 年立法 計劃，建立由財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸 部、水利部、衛生健康委、應急部、鐵路局、煤礦安監局以 及中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì )等部門(mén)參加的修法工作機制，成立了修 法工作專(zhuān)班。國家能源局法治建設領(lǐng)導小組專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取《煤炭 法》修訂工作思路，章建華局長(cháng)要求深入貫徹中央依法治國 精神，結合煤炭改革發(fā)展的新形勢新要求，加快推進(jìn)修法工 作。修法工作專(zhuān)班先后開(kāi)展一系列座談會(huì )并通過(guò)實(shí)地調研、 書(shū)面征求意見(jiàn)等方式，廣泛聽(tīng)取國務(wù)院有關(guān)部門(mén)，地方發(fā)展 改革委、能源局、煤炭管理部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì )、煤炭企業(yè)以及 有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者等方面的意見(jiàn)和建議。在此基礎上，經(jīng)過(guò)反復 研究、修改，起草形成了《中華人民共和國煤炭法（修訂草 案）》（征求意見(jiàn)稿，以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿），《征求意見(jiàn)稿》 共 9 章 89 條，包括總則、煤炭規劃與煤礦建設、煤炭生產(chǎn)與煤礦安全、煤炭市場(chǎng)與煤炭經(jīng)營(yíng)、煤礦礦區保護、煤炭資 源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護、法律責任、附則等。

三、修訂《煤炭法》的總體考慮

（一）堅持問(wèn)題導向，完善煤炭法律制度。當前煤炭行 業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域存在煤礦違法違規建設、清潔發(fā)展和資源綜合 利用水平不夠、煤炭市場(chǎng)體系不健全、科技創(chuàng )新能力不強、 生態(tài)修復與采煤沉陷區亟待治理等問(wèn)題，《煤炭法》作為調 整煤炭領(lǐng)域綜合性法律關(guān)系的制度，應涵蓋煤炭領(lǐng)域主要法 律關(guān)系及相關(guān)主體的權責義務(wù)。本次修法在發(fā)展規劃、安全 生產(chǎn)、清潔高效利用、市場(chǎng)體系建設、生態(tài)修復、法律責任 等方面，增加和修訂相關(guān)法律規定，完善煤炭法律制度，強 化法律的適用性和有效性，為煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法治 保障。

（二）注重煤炭清潔高效利用，推進(jìn)生態(tài)文明建設。我 國煤炭消費占能源消費總量的比重長(cháng)期維持在 70%以上，近 年來(lái)煤炭消費比重持續下降，2018 年、2019 年分別為 59%、 57.7%，2025 年預計降至 53%，但煤炭消費總量仍處于高位， 煤炭清潔高效利用與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展任務(wù)艱巨。本次 修法始終貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，鼓勵采用綠色開(kāi)采 技術(shù)，加強煤炭集中使用管理，支持煤電聯(lián)營(yíng)，有序發(fā)展現 代煤化工，綜合治理采煤塌陷區，建立資源有償使用與礦區 生態(tài)修復制度，從法律制度上保障煤炭全產(chǎn)業(yè)鏈綠色發(fā)展。

（三）做好與相關(guān)法律法規銜接，解決法律適用性問(wèn)題。 《煤炭法》修訂涉及領(lǐng)域面廣，調整法律關(guān)系復雜，本次修法需要做好與相關(guān)法律法規的銜接。在制度設計上，主要從 資源勘查、安全生產(chǎn)、生態(tài)保護、土地使用、職工權益保護 等方面，做到與礦產(chǎn)資源法、安全生產(chǎn)法、環(huán)境保護法、土 地法、社會(huì )保險法等相關(guān)規定制度相銜接；在罰則適用上， 本法涉及違反安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)保規定、違法使用土地、擅 自采煤或越界越層開(kāi)采、違章指揮等行為，規定行政執法部 門(mén)要結合各自職責分工，按照有關(guān)法律法規的規定，對其違 法行為依法查處。

（四）適應改革新形勢，嚴控新設行政許可。在上輪修 法中，按照“放管服”改革精神，已經(jīng)取消了煤炭生產(chǎn)許可證、 煤炭經(jīng)營(yíng)許可證。本次修訂嚴格按照《國務(wù)院關(guān)于嚴格控制 新設行政許可的通知》要求，沒(méi)有新增行政許可、行政強制 和證明事項，也沒(méi)有新設門(mén)檻、資質(zhì)、鑒定等事項。

四、《征求意見(jiàn)稿》修訂的主要內容

《煤炭法》修訂工作深入貫徹“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能 源安全新戰略，落實(shí)新發(fā)展理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的 決定性作用；堅持深化“放管服”改革，切實(shí)轉變政府職能； 尊重煤炭行業(yè)發(fā)展規律，提高法律制度的科學(xué)性和合理性， 維護各類(lèi)市場(chǎng)主體和煤礦職工的合法權益?！墩髑笠庖?jiàn)稿》 主要從以下方面作出了規定。

（一）鞏固供給側結構性改革成果。2016 年以來(lái)，煤炭 行業(yè)實(shí)施供給側結構性改革取得顯著(zhù)成效，有效化解過(guò)剩產(chǎn)能、加快發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，實(shí)現了市場(chǎng)供需動(dòng)態(tài)平衡。據此， 新增優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)能， 提高煤炭供給體系質(zhì)量；實(shí)行煤礦新增產(chǎn)能與退出產(chǎn)能置換 制度；提倡煤礦企業(yè)、運輸企業(yè)、煤炭用戶(hù)建立中長(cháng)期合作 關(guān)系等內容，進(jìn)一步加強煤炭行業(yè)的宏觀(guān)調控，提升行業(yè)發(fā) 展的質(zhì)量和成效。

（二）完善煤炭市場(chǎng)體系制度建設。在本次修法中，新 增煤炭市場(chǎng)建設、價(jià)格機制等條款，提出建立和完善統一開(kāi) 放、層次分明、功能齊全、競爭有序的煤炭市場(chǎng)體系和多層 次煤炭市場(chǎng)交易體系，以及由市場(chǎng)決定煤炭?jì)r(jià)格的機制；市 場(chǎng)主體應該依法經(jīng)營(yíng)、公平競爭；優(yōu)化煤炭進(jìn)出口貿易等內 容，以推動(dòng)現代煤炭市場(chǎng)體系的建立，優(yōu)化和提升資源配置 效率。

（三）統籌煤炭產(chǎn)供儲銷(xiāo)體系建設。煤炭是我國主體能 源，屬于大宗商品，具有周期性的特點(diǎn)，加強運行調節，可 以減少周期性波動(dòng)，穩定煤炭供應和價(jià)格。為此，新增統籌 煤炭產(chǎn)供儲銷(xiāo)體系建設，加強監測預警和運行調節；鼓勵簽 訂煤炭中長(cháng)期合同，引導合理生產(chǎn)、有序運輸和均衡消費； 建立健全產(chǎn)品、產(chǎn)能和礦產(chǎn)地有機結合的煤炭?jì)潴w系；推 進(jìn)煤運通道及其配套設施建設，提升煤炭運輸保障水平等內 容，以保障煤炭安全穩定供應。

（四）強化規劃和標準在行業(yè)治理中的作用。在規劃方面，刪除由自然資源主管部門(mén)組織編制的礦產(chǎn)資源規劃內容 所涵蓋煤炭資源勘查規劃，刪除長(cháng)期未編制和實(shí)施的煤炭生 產(chǎn)開(kāi)發(fā)規劃，并將煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)規劃內容納入已在編制實(shí)施 中的煤炭發(fā)展規劃和礦區總體規劃。在標準方面，國家建立 健全煤炭標準體系，加強產(chǎn)品質(zhì)量標準化和安全生產(chǎn)標準化 建設，要求煤炭企業(yè)貫徹執行，以規范安全生產(chǎn)與開(kāi)發(fā)利用 行為。

（五）加強煤炭綜合利用和生態(tài)保護。我國能源的特點(diǎn) 是“富煤貧油少氣”，煤炭仍是支撐我國經(jīng)濟持續穩定增長(cháng)的 基礎能源，必須要走清潔高效利用的綠色發(fā)展之路，做到資 源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護。在綜合利用上，鼓勵煤層氣（煤 礦瓦斯）勘查開(kāi)發(fā)利用，推動(dòng)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展；綜合開(kāi)發(fā)利 用煤系共伴生資源，科學(xué)利用關(guān)閉煤礦殘存資源和地下空間， 鼓勵采用保水開(kāi)采、充填開(kāi)采等綠色開(kāi)采技術(shù)，加強水資源 利用。在生態(tài)保護上，提出煤炭資源開(kāi)發(fā)的環(huán)保要求，建立 礦區生態(tài)修復制度，國家統籌推進(jìn)采煤沉陷區綜合治理，加 強煤炭集中使用管理，嚴控污染物排放等。

（六）刪除與時(shí)代發(fā)展不相符的條款。刪除《煤炭法》 中與當前形勢和政策不相符的條款，比如，關(guān)于保障國有煤 礦的健康發(fā)展，國家對鄉鎮煤礦采取扶持政策，國家制定優(yōu) 惠政策支持煤炭工業(yè)發(fā)展，國家鼓勵和扶持煤礦企業(yè)發(fā)展多 種經(jīng)營(yíng)等相關(guān)條款。刪去具有計劃經(jīng)濟時(shí)代色彩的表述。比

如，關(guān)于煤炭礦務(wù)局是國有煤礦企業(yè)，具有獨立法人資格；煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)管理，實(shí)行礦務(wù)局長(cháng)、礦長(cháng)負責制等相關(guān)條款。此外，刪除相關(guān)法律已作出明確規定的條款，比如，對煤炭產(chǎn)品摻雜、摻假和違章指揮、強令職工冒險的行為，《產(chǎn)品質(zhì)量法》《安全生產(chǎn)法》已有明確罰則，所以刪除。